Официальный сайт журнала "Стратегия России". Издание Фонда "Единство во имя России".

 

Главная страница

Содержание

Архив

Контакты

Поиск

 

     

 

 

 

№1,

ЭКСПЕРТИЗА

Сергей ЛУЦЕНКО
Митинг? Отказать!

 

Каковы процедуры, установленные государством для проведения публичных мероприятий? Правовые неопределённости в действующем законодательстве — в частности, предварительное уведомление органов власти со стороны граждан — порой позволяют государству злоупотреблять правами, нарушая тем самым свободу собраний. Необходимо провести грань между правом гражданина на проведение митинга и правом государства на вмешательство в это проведение.

В демократической системе действия или бездействие органов государственной власти должны находиться под строгим контролем (в том числе в отношении установления процедур проведения гражданами собраний, митингов) не только законодательной и судебной власти, но и общественного мнения.

В преамбуле Конституции Российской Федерации говорится об утверждении гражданского мира и согласия. Но в силу своей природы публичные мероприятия (собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования) могут затрагивать права широкого круга лиц — как участников публичных мероприятий, так и в них непосредственно не участвующих. А государственная защита гарантирует только право на проведение мирных публичных мероприятий, право, которое может быть ограничено федеральным законом в соответствии с критериями, предопределяемыми требованиями статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. В них заложен принцип юридического равенства и вытекающего из него принципа соразмерности. То есть указано, что необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Исходя из формы публичного мероприятия и предполагаемого количества участников, его организаторы определяют время и место проведения мероприятия, включая маршруты движения участников. Эти условия проведения публичного мероприятия, как и предусмотренные Федеральным законом от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» указываются в уведомлении о проведении публичного мероприятия. Но они могут быть изменены при согласовании с органом власти, который, в свою очередь, обязан обосновать предложения об изменении места или времени проведения и довести до сведения организаторов информацию об установленной норме предельной заполняемости соответствующей территории (помещения).

Тем самым процедура предварительного уведомления органа государственной власти о проведении публичного мероприятия имеет целью реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на мирное проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирований в условиях, обеспечивающих соблюдение надлежащего общественного порядка и безопасности, достижение баланса интересов организаторов, участников публичных мероприятий, с одной стороны, и иных лиц — с другой. Это также позволяет органам власти принять адекватные меры по предотвращению нарушений общественного порядка и безопасности, обеспечению защиты прав и свобод как участников публичных мероприятий, так и не участвующих (Постановление Конституционного Суда РФ от 18.05.2012 № 12-П).

Когда возникают разногласия между сторонами и орган государственной власти должен вынести мотивированное предложение, то он должен привести веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты публичных интересов. Однако на практике мотивированные предложения нередко носят необоснованный характер (в том числе из-за отсутствия чёткой процедуры в законодательстве РФ).

Как отмечает судья Конституционного Суда РФ А. Л. Кононов, к определению Конституционного Суда РФ от 02.04.2009 № 484-О-П, надуманное оправдание в отношении отказа (в условиях отсутствия чёткой процедуры в отношении определения критериев проведения публичного мероприятия) приводит к циничному и ничем не ограниченному произволу. Более того, правовая неопределённость способствует неограниченной правовой «самодеятельности» власти. Эта неопределённость тем более опасна для свободы собраний, что позволяет исполнительной и муниципальной власти не только противодействовать любой публичной критике собственной деятельности, что немыслимо для демократического государства, но и под влиянием партийной ангажированности зачастую предоставлять определённые преимущества одним политическим партиям и движениям и пресекать возможные выступления их оппонентов.

Между тем цель и смысл публичного мероприятия, направленного на свободное формирование и распространение мнений, выражение общественных настроений и интересов, привлечение внимания к требованиям митингующих, неразрывно связаны именно с местом и временем его проведения. Произвольное изменение времени и места проведения собраний и митингов заведомо может лишить смысла само проведение мероприятия, ограничить его публичность, массовость, эффективность и, следовательно, ограничить свободу собраний.

В действующем законодательстве нет критериев обоснованности предложения об изменении места и времени проведения мероприятия, нет механизмов и процедуры согласования и ответственности органов государственной власти за необоснованный отказ.

Закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», формально провозглашая уведомительный порядок проведения публичных мероприятий, фактически превращает этот порядок в разрешительный. В частности, органы власти запрещают проведение мероприятий под предлогом ремонта дорог, высокой посещаемости мест проведения митингов и демонстраций, аварийного состояния культурных объектов и угрозы их сохранности. Имеются также примеры, когда органы публичной власти заведомо создают подобные мотивы для запрета митингов и манифестаций, инициируя проведение в то же время и в том же месте иных публичных акций. Таким образом, требование мотивировать предложение органа публичной власти об изменении времени и места проведения мероприятия не представляет никаких гарантий реализации права мирных собраний и фактически используется как предлог для их запрещения.

Сложность и быстротечность процесса организации и проведения публичного мероприятия, включая процесс согласования времени и места их проведения, необходимость оповещения об этом большого количества участников и принятия необходимых организационных мер, ставит под угрозу само проведение мероприятия и ведёт к потере его актуальности и срыву.

Предоставление разумного времени для уведомления о публичных событиях может помочь, поскольку оно даёт возможность властям принять необходимые меры для обеспечения беспроблемного проведения таких мероприятий. Тем не менее могут встречаться случаи, когда публичное событие организуется как «срочный или спонтанный ответ на непредсказуемое событие, когда может не быть возможности соблюсти установленные сроки для уведомления», как это отметили Венецианская комиссия и Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе / Бюро по демократическим институтам и правам человека. Более того, чтобы собрание было действительно «спонтанным», должна иметь место «тесная временная связь между событием (происшествием), способствовавшим образованию собрания, и самим собранием. Кроме того, власти могут изменить время, место и маршрут мирного спонтанного собрания, только если существует реальная угроза его проведению или безопасности участников или лиц, находящихся поблизости. Власти могут так поступить, только уведомив организаторов о причинах подобного решения. Также важно предоставить организаторам возможность обжаловать решение властей в соответствующие компетентные органы власти, включая суд.

Это в европейской практике. А мы попробуем убрать правовые пробелы в законодательстве РФ о митингах.

Как отмечает Европейский Суд по правам человека, проведение публичного мероприятия без предварительного разрешения не оправдывает ограничения свободы собраний (Постановление Европейского Суда от 05.12.2006 по делу «Ойя Атаман против Турции»).

Иными словами, правила, регулирующие публичные мероприятия, вроде системы предварительного уведомления, имеют существенное значение для спокойного проведения публичных мероприятий, поскольку позволяют властям минимизировать помехи движению и принять меры безопасности, но их исполнение не должно быть самоцелью. От органов власти требуется также проявление терпимости в отношении мирных собраний при условии отсутствия насилия или подстрекательства к нему (Постановления Европейского Суда от 10.07.2012 по делу «Берладир и другие против Российской Федерации»).

Как неоднократно отмечали ОБСЕ, Венецианская комиссия и Специальный докладчик ООН, собрание должно считаться законным и не представляющим угрозу для общественного порядка, пока власти не выдвинут убедительные доказательства, опровергающие эту презумпцию. В тех случаях, когда органы государственной власти не могут предоставить согласие на место, указанное организатором публичного мероприятия (с мотивировкой обеспечения безопасности), они должны предложить альтернативное. Причем альтернативное место должно соответствовать первоначальным условиям. В противном случае предоставление места, которое не соответствует заявленным критериям, может ограничить количество людей, желающих участвовать в публичной дискуссии.

Формулируя это в качестве принципа, публичные власти не могут вынуждать прямо или косвенно к уменьшению количества участников митинга или устанавливать место проведения, в котором ограниченность доступного пространства приведёт к такому уменьшению. Кроме того, они не могут «отказывать в согласовании», то есть запрещать публичное мероприятие, если организаторы отклоняют предложенное место. Не могут наказывать организаторов, если те проводят демонстрацию в первоначально указанном месте. По общему правилу, собрание должно проводиться в зоне «видимости и слышимости» целевой аудитории, и любая альтернатива, предложенная властями, должна обеспечивать, чтобы сообщение, выражению которого посвящено собрание, могло быть эффективно доведено до сведения тех, кому оно предназначено.

Согласно принципу беспристрастности, чиновник не может принимать решений по вопросам, в которых он имеет личную заинтересованность. Он должен устраняться от дела, где является объектом критики лиц, намеренных провести демонстрацию.

Государство в действии своих уполномоченных органов должно учитывать критерий «явной и неизбежной угрозы», который применим к делам, касающимся свободы собраний (Руководящие принципы Венецианской комиссии и ОБСЕ/БДИПЧ, 2010 год). Даже допуская, что угроза имеет место, когда начались столкновения между сотрудниками правоохранительных органов и демонстрантами, реакция органов правопорядка должна быть избирательной. При столкновении с агрессивной демонстрацией действия полиции должны быть направлены на тех конкретных демонстрантов, которые совершают насильственные действия. Кроме того, полиция должна применять более опасные средства реагирования лишь тогда, когда менее опасные докажут свою неэффективность (Решение Европейского Суда от 04.05.2004 по делу «Зилиберберг против Молдовы», Руководящие принципы Венецианской комиссии и ОБСЕ/БДИПЧ, 2010 год).

Наконец, разгон собраний должен стать крайней мерой, и простое несоблюдение формальных требований для осуществления свободы собраний не оправдывает столь радикальную меру. Если разгон представляется абсолютно необходимым ввиду явной и неизбежной угрозы нарушения общественного порядка, организаторы и участники собрания должны быть ясно проинформированы до вмешательства полиции. Им должен быть предоставлен разумный срок, чтобы прекратить публичное мероприятие (Постановление Европейского Суда от 17.07.2007 по делу «Букта и другие против Венгрии»).

Отдельно необходимо обратить внимание на то, что органы государственной власти идентифицируют незаконность публичного мероприятия через определение «спонтанное шествие», что является технически некорректным. Собрания и шествия (в том числе несанкционированные) считаются законными и не представляющими угрозы общественному порядку, пока власти не выдвинут убедительные доказательства, опровергающие эту презумпцию. Как следствие, на государстве лежит бремя доказательства фактов, которые оправдывали бы ограничение права на свободу собраний (Руководящие принципы по свободе мирных собраний Венецианской комиссии и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе / Бюро по демократическим институтам и правам человека 2010 года).

Концепция стихийного собрания и стихийного шествия рассматривалась многочисленными международными органами. Они достигли соглашения об особенностях этой концепции. Один только факт, что выражение мнения происходит в общественном месте, необязательно превращает такое событие в собрание. Случайная встреча группы людей не является собранием, даже если они общаются определённое время (Постановление Европейского Суда от 12.06.2012 по делу «Татар и Фабер против Венгрии»). Европейский Суд называет собранием «встречу неопределённого количества людей с выраженным намерением общения».

Другими словами, составляющие элементы концепции «собрания» включают собрания двух и более людей в одном месте на ограниченный период времени. Существуют и субъективные элементы, указывающие на намерение участников встречи коллективно выражать идеи, убеждения, мнения, независимо от религиозного, политического, экономического, культурного, артистического или игрового характера. Статичные собрания — массовые акции, «флешмобы», демонстрации, сидячие забастовки и пикеты, а также подвижные собрания, например, шествия, парады, процессии также соответствуют этим элементам.

Специальный докладчик Организации Объединённых Наций по правам на свободу мирных собраний и ассоциаций также отметил, что «спонтанные мирные собрания, которые часто имеют место в качестве реакции на определённое событие — такое как объявление результатов — и которые по определению не могут предваряться уведомлением, должны пользоваться более терпимым отношением в контексте выборов».

В «особых обстоятельствах», когда оправдан незамедлительный ответ общества на политическое событие в форме публичного мероприятия, решение о разгоне мирного собрания только из-за отсутствия предварительного уведомления — непропорциональное ограничение свободы мирных собраний. Таким образом, «особые обстоятельства» означают случаи, когда «в ответ на произошедшее событие имеет место ответ в виде мирного митинга». Защита свободы собраний включает в себя свободу доступа к месту собрания, а также свободу покинуть собрание мирно и без вмешательства.

Конечно, возникает ситуация, когда толпа людей, идущая к месту собрания или покидающая его, может вызвать некоторое нарушение дорожного движения. Эти неудобства должны надлежащим образом устраняться полицией. Но сама свобода собраний может быть ограничена, только когда есть «явная и неминуемая опасность» нарушений общественного порядка или совершения преступлений.

ЛУЦЕНКО Сергей Иванович,
аналитик


 

 

 

  © Copyright, 2004. Журнал "Стратегия России". | Сделать сайт в deeple.ru