Официальный сайт журнала "Стратегия России". Издание Фонда "Единство во имя России".

 

Главная страница

Содержание

Архив

Контакты

Поиск

 

     

 

 

 

№9, Сентябрь 2018

ДАЛЁКОЕ И БЛИЗКОЕ

Сергей ЛУЦЕНКО
Дефолт: двадцать лет спустя

 

Кризисная ситуация, сложившаяся в августе 1998 года, таила в себе серьёзную угрозу целостности государства. В случае углубления кризисных процессов в обществе или гражданских потрясений реализация подобной экономической политики могла выступить катализатором разрушения всего правового и социально-экономического пространства Российской Федерации.

Так осмыслен август 1998-го в Постановлении Государственной Думы от 9 июня 1999 года. Действительно, финансовая катастрофа августа — это провал экономической политики правительства Ельцина, провал рыночных реформ. Именно поэтому предложенный Правительством федеральный бюджет на 1999 год предусматривал дефицит в сумме 62,3 млрд рублей, что составляло 61,5% к предельному объёму, установленному законом.

Тревожные звонки прозвучали гораздо раньше, но предчувствие катастрофы в полной мере овладело обществом уже в конце 1997 — начале 1998 года. В первом полугодии 1998 объём валового внутреннего продукта сократился по сравнению с соответствующим периодом прошлого года почти на 2 процента, объём промышленной продукции упал на 2,5 процента, инвестиции в основной капитал сократились на 6,3 процента, а внешнеторговый оборот страны снизился на 3,5 процента. Число убыточных организаций в промышленности за январь — май выросло до 48 процентов, что почти на 3 процента превысило их число за соответствующий период 1997 года. Просроченная кредиторская задолженность только в промышленности достигла 618,7 млрд рублей, её доля в общей задолженности составила почти 60 процентов.

В условиях полной продовольственной зависимости, когда доля импорта продовольствия в общем объёме потребления составляла более 50 процентов, в первом полугодии продолжался спад отечественного производства важнейших продуктов питания. Несмотря на постановление Государственной Думы, Правительство Российской Федерации не приняло реальных мер по оказанию помощи регионам, пострадавшим от засухи, что отрицательно сказалось на общеэкономической ситуации в стране.

Примитивные формы бартера, суррогаты денежного обращения, знаменитые «у. е.», хищническое посредничество в товарном обмене, ростовщические формы кредитования производственного сектора, коллапс платежей... Всё это привело к фактическому разрыву между реальным и финансовым секторами экономики, сделало невозможным развитие цивилизованных форм рыночных товарно-денежных отношений.

Проводимая государством политика приватизации исчерпала себя, из инструмента структурной перестройки экономики быстро превращалась в сомнительное средство решения бюджетных проблем. То есть они решались за счёт вовлечения в массовую приватизацию предприятий естественных монополий и стратегически значимых предприятий. А это нанесло огромный ущерб национальной безопасности России.

Правительство и Центральный банк проявили полную неспособность своевременно принять меры по предотвращению финансового кризиса и оздоровлению кредитно-денежной системы. Более того, проигнорировали прогнозы и предупреждения парламентариев и экспертов об угрозе надвигающегося долгового и финансового кризисов. Банк России, вопреки очевидным фактам, до последнего момента продолжал настаивать на эффективности выработанных им ранее основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и не предпринял мер по укреплению банковской системы, системы расчётов и платежей в Российской Федерации. Дело заменялось общими заявлениями и призывами к спокойствию.

Августовский обвал финансовой системы страны стал прямым следствием целенаправленной политики Правительства Российской Федерации и Центрального банка по наращиванию государственного долга в форме финансовой пирамиды государственных краткосрочных обязательств. В интересах финансовых спекулянтов на рынке государственных ценных бумаг Правительство пошло на незаконное секвестирование расходов федерального бюджета в 1997–1998 годах. И тем грубо нарушило свои обязательства по финансированию социальной сферы, системы национальной безопасности, государственных инвестиций в реальный сектор экономики.

Наступивший в Российской Федерации кризис явился не только экономическим, но и социальным. Это подтверждается тем, что задолженность по выплате заработной платы с 1 января 1998 года увеличилась на 26,8 млрд рублей. Задолженность по выплате пенсий (по состоянию на 1 августа 1998 года) составляла 16,2 млрд рублей, детских пособий — свыше 20 млрд рублей. Долг федерального бюджета Пенсионному фонду Российской Федерации достиг 10,6 млрд рублей.

Правительство Российской Федерации и Центробанк в проводимом курсе экономических реформ оказались неспособны разработать и реализовать комплекс мер, необходимых для перелома тенденций экономического кризиса, снижения уровня жизни населения и обострения социальной напряжённости в стране.

В Постановлении Государственной Думы от 2 сентября 1998 года «О социально-экономической и финансовой ситуации в стране» говорилось, что это положение стало свидетельством полной несостоятельности курса, при котором игнорировалось государственное регулирование рыночных отношений, приоритетное значение реального сектора экономики, особенности национального хозяйства, роль в нём естественных монополий и стратегически значимых предприятий. Причиной банковского кризиса, среди прочих, являлась зависимость банков от переменчивой конъюнктуры финансовых рынков. А банковский кризис проявился в том числе в отсутствии капитала, достаточного для развития банковских операций и выполнения банковских нормативов.

Кризис российской банковской системы выявил все накопившиеся недостатки в законодательстве, в государственной политике, в банковском надзоре и в деятельности самих финансовых институтов. При этом, к сожалению, при анализе ситуации недостатки в работе многих конкретных банков, приведшие к их ослаблению и фактическому банкротству, неправомерно полностью переносились на государство.

Отдельной составляющей причиной финансового кризиса стало отсутствие институционального контроля за деятельностью федеральной исполнительной власти со стороны власти законодательной.

Без официальной оценки оставались многие факты и события, имеющие большую общественную значимость. Не формировались традиции нормальной этики государственной службы: многие должностные лица даже после совершения ими недостойных действий, не совместимых с высоким государственным статусом, оставались безнаказанными и нередко даже не отправлялись в отставку. Понятно, что общество испытывало чувство бессилия в отношении власти, что ещё больше подрывало степень доверия к ней. Власть оставалась информационно непрозрачной, что и становилось дополнительным условием для проявлений коррупции и произвола.

Причём речь шла о контроле не только за должностными лицами исполнительной власти, но и, по сути, за всеми другими, кроме президента РФ, в отношении которого Конституция предусматривает ответственность лишь в форме отрешения от должности за совершение тяжких преступлений. В Пояснительной записке «К проекту Федерального закона «О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации» говорилось, что речь идёт лишь о том, что если то или иное должностное лицо совершило поступки, порочащие как его, так и представляемый им орган власти, недопустимо полагаться лишь на «корпоративную» оценку, даваемую таким действиям. Необходима независимая государственная оценка, а для этого требуется тщательно изучить все обстоятельства, убедиться, что факты, ставшие достоянием гласности, являются достоверными. Общество тем самым получит гораздо больше уверенности в том, что власть служит ему, а не самой себе и не узким кланам.

Почему мы так подробно говорим об этом? Ведь по сути дела причины и следствия кризиса 1998 года не были оценены именно в этой плоскости — ответственности высших должностных лиц исполнительной власти. Выступил президент, назвал, по его мнению, виновных, объявил о том, когда сняли с должности, кого назначили взамен уволенного. Никакой межведомственной комиссии с правами, о которых мы говорили чуть выше, не было — во всяком случае, в открытом пространстве. Вероятно, «наверху» понимали, что без чёткой правовой базы работа комиссии была бы не только неэффективной, но и политизированной в негативном смысле этого слова.

Просчёты, обнажившиеся кризисом, учли. На это понадобилось более пяти лет. В настоящее время процедура парламентского контроля регулируется Федеральным законом от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации».

Парламентскому расследованию подлежат факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина. Думается, к финансовым кризисам вполне приложимо определение массового нарушения прав и гражданских свобод.

Для расследования всех обстоятельств палатами Федерального Собрания на паритетных началах создаётся комиссия, которая формируется на время расследования и после его завершения распускается. Комиссию возглавляют обладающие равными правами сопредседатели, избираемые палатами Федерального Собрания Российской Федерации. Для изучения отдельных фактов и обстоятельств, а также для выезда в необходимых случаях на место расследуемых событий комиссией могут создаваться рабочие группы.

В ходе проведения парламентского расследования комиссия имеет право запрашивать и получать в установленном порядке от Правительства Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, учреждений и организаций относящиеся к предмету парламентского расследования копии документов, а также информацию, необходимую для проведения расследования. Комиссия также наделяется правом приглашать на свои заседания для дачи объяснений должностных лиц и граждан и вести протокол их опроса.

Законом предусматривается обязанность должностных лиц предоставлять копии требуемых документов и запрашиваемую информацию. За отказ в предоставлении таких документов и информации, за предоставление заведомо неполной либо заведомо ложной информации, а также за неявку на заседание комиссии без уважительных причин должностные лица несут административную или уголовную ответственность в соответствии с законодательством.

По результатам расследования комиссия подготавливает итоговый доклад. Понятно, что комиссия с такими полномочиями могла бы много чего «накопать» в ситуации с кризисом 1998 года. Выявилось бы немало ошибок и прямых нарушений закона со стороны ответственных должностных лиц, которые проводили финансовую и социальную политику в стране. Вот почему было сделано всё, чтобы скрыть от общественности настоящую причину кризиса.

И всё же Совет Федерации самостоятельно провёл расследование причин и последствий финансового кризиса 17 августа 1998 года. Результатом расследования стало оглашение итогов дефолта: «Причины и последствия финансового кризиса в России конца 1990-х годов». Практически все материалы Временной комиссии СФ были обнародованы.

Каковы выводы?

Решения от 17 августа принимали С. В. Кириенко и С. К. Дубинин от имени Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации соответственно. В подготовке решений участвовали министр финансов М. М. Задорнов и первый заместитель председателя Центрального банка С. В. Алексашенко. Ответственность за эти решения должны были разделить А. Б. Чубайс и Е. Т. Гайдар, приглашённые председателем Правительства в качестве экспертов.

Временная комиссия СФ установила, что подготовка и принятие решений по дефолту проходили с грубыми нарушениями принятых процедур Правительства Российской Федерации и Центрального банка. Не были проведены необходимые в таких случаях экономическая и юридическая экспертиза, анализ вероятных последствий. Проекты решений не проходили согласования в соответствующих ведомствах, не обсуждались на заседаниях Правительства Российской Федерации и Совета директоров Центрального банка. Фактически указанные выше лица взяли на себя персональную ответственность за принятые решения и их последствия.

В ходе подготовки решений от 17 августа А. Б. Чубайс по согласованию с председателями Правительства и Центробанка без каких-либо утверждённых директив, с нарушением требований национальной безопасности вёл консультации с руководителями иностранных финансовых организаций, имеющих свои интересы на российском финансовом рынке. Он передал информацию конфиденциального характера, сознательно скрытую от российских участников рынка, представительных органов государственной власти и общественности. При этом не было принято необходимых мер, исключающих использование этой информации нерезидентами в коммерческих целях и в ущерб национальным интересам России.

Таким образом, проекты государственных решений, таящие огромные негативные последствия для участников рынка, келейно обсуждались с представителями иностранных финансовых институтов, а российские инвесторы, представительные органы государственной власти, субъекты Федерации дезинформировались руководителями Правительства и Центрального банка в отношении проводимой ими политики и устойчивости финансового рынка. То есть при подготовке решений было допущено сознательное раскрытие конфиденциальной информации узкой группе заинтересованных лиц, включавшей руководителей некоторых коммерческих банков и представителей иностранных финансовых институтов, которые могли использовать эту информацию в коммерческих целях или в ущерб другим участникам рынка и государственным интересам.

Негативные последствия решений от 17 августа ощущались и в 1999 году. Согласно инерционным прогнозам Правительства, в 1999 году ожидалось снижение объёма ВВП на 10–11 процентов, а инвестиций — на 12–17 процентов по сравнению с ранее прогнозировавшимся уровнем (без учёта реализации положений документа «О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране»).

Сократились реальные доходы и сбережения широких слоёв населения России, увеличилась численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума, возросла безработица. Это произошло вследствие спровоцированного девальвацией рубля всплеска внутренних цен, вызвавшего обесценение доходов и рублёвых сбережений. А также вследствие утраты сбережений в обанкротившихся банках или потери их части при переводе в Сберегательный банк Российской Федерации по схеме, предложенной согласно решению Совета директоров Центрального банка Российской Федерации от 1 сентября 1998 года «О мерах по защите вкладов населения в банках».

В результате решений от 17 августа 1998 года реальные доходы населения уменьшились в сентябре 1998 года по сравнению с августом на 31,1 процента.

Потери сбережений населения в банковских вкладах оценивались Международной конфедерацией обществ потребителей в несколько десятков миллиардов рублей. При этом надо отметить, что замораживание вкладов, ведущее к потерям гражданами России денежных средств, является прямым нарушением части 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации. Там записано: «Никто не может быть лишён своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения».

Кроме того, для значительной части населения, занятой в финансовом секторе и в сфере торговли, решения от 17 августа повлекли за собой сокращение рабочих мест и рост вынужденной безработицы. В сентябре 1998 года статус безработного получили 233 тыс. человек, размеры трудоустройства безработных были на 31 тыс. человек (или на 23,5 процента) меньше, чем за аналогичный период 1997 года, а общая численность безработных, определяемая по методологии МОТ, достигла 8,39 млн человек (или 11,5 процента от экономически активного населения).

В расследовании причин финансового кризиса отмечается, что при подготовке решений от 17 августа не проводилось необходимых в таких случаях экономической и юридической экспертиз, расчётов и оценок вероятных последствий планируемых и альтернативных решений, согласований с заинтересованными ведомствами. Решения от 17 августа не обсуждались ни на заседании Правительства Российской Федерации, ни на Совете директоров Центрального банка.

Оценивая причины финансового кризиса и решений от 17 августа, Временная комиссия Совета Федерации констатировала высокую уязвимость существующей системы государственного устройства и установленных в ней процедур принятия решений для некомпетентных или преднамеренных действий руководителей Министерства финансов Российской Федерации, Центрального банка и Правительства. Комиссия обращала внимание на отсутствие системы ответственности этих должностных лиц не только за обоснованность, эффективность и целесообразность принимаемых решений, но и за их соответствие законодательству.

Это позволило ответственным руководителям Министерства финансов и Центрального банка в течение 4 лет вести последовательную политику обеспечения сверхприбылей на финансовом рынке за счёт фактически бесконтрольного наращивания государственных обязательств. Подобная политика велась, несмотря на очевидные угрозы дестабилизации государственной финансовой системы и постоянную обоснованную критику специалистов, многократно предупреждавших Правительство и Центробанк о неизбежном крахе практики государственных заимствований и его вероятных последствиях. Более того, опровергая эту критику, руководители Министерства финансов и Центрального банка допускали систематическую дезинформацию Правительства Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации и общественности, скрывая очевидные для специалистов угрозы проводившейся политики государственных заимствований.

Изложенные обстоятельства позволяют утверждать, что фундаментальной причиной финансового кризиса и решений от 17 августа является крайнее несовершенство правового регулирования процессов подготовки и принятия государственных решений, изначально заложенное в Конституции Российской Федерации, нормы которой в части разграничения полномочий и предметов ведения ветвей власти чрезмерно размыты.

Выходящий далеко за рамки исполнительной власти статус Президента Российской Федерации и возможность принятия им решений по любым вопросам жизнедеятельности государства без чёткого описания процедур и ответственных органов государственной власти совмещены в Конституции России с длительными и неповоротливыми процедурами принятия федеральных законов и проверки президентских решений на соответствие законодательству. Это позволяет прикрывать именем главы государства безответственные решения, влечёт за собой систематические нарушения конституционного принципа верховенства федеральных законов над решениями исполнительной власти, приводит к принижению ответственности Правительства за решения стратегических вопросов.

Именно эти пробелы законодательства и несовершенство системы разделения полномочий между ветвями и органами государственной власти позволили лицам, действовавшим от имени президента Российской Федерации, практически частным порядком реализовать ряд принципиальных государственных решений от 17 августа 1998 года.

Решения от 17 августа 1998 года не только не обеспечили стабилизацию обменного курса рубля, но фактически спровоцировали его резкое обесценение. Проведение девальвации «в пожарном порядке» снизило её эффективность и породило панику у держателей рублёвых средств. Усилившиеся сомнения в устойчивости обменного курса рубля, недоверие к Правительству привели к переводу сбережений населения в иностранную валюту, резко усилили тенденции долларизации экономики. Центральному банку Российской Федерации не удалось удержать обменный курс в пределах расширенного валютного коридора. Миллиарды долларов на поддержание валютного курса рубля были истрачены напрасно при острейшем дефиците денежных средств в отечественной экономике и социальной сфере.

Реальные последствия решений от 17 августа оказались противоположными продекларированным целям их принятия. Вопреки последним, немногие положительные достижения проводившейся политики — относительная макроэкономическая стабилизация, создание элементов рыночной инфраструктуры, развитие финансового сектора — оказались обесценены, а негативные последствия многократно усилились.

Кроме того, Временная комиссия отметила, что учитывая доминирующую роль Правительства Российской Федерации и Центрального банка на рынке государственных ценных бумаг, отсутствие других надёжных и ликвидных высокодоходных инструментов, ориентацию политики государственных заимствований исключительно на краткосрочные обязательства следует расценивать как стратегическую ошибку. Она и стала одной из причин финансового кризиса и принятия решений от 17 августа 1998 года.

Сложившаяся практика формирования и осуществления эмиссии государственных ценных бумаг свидетельствует о профессиональной некомпетентности и безответственности должностных лиц Министерства финансов Российской Федерации. Речь шла, прежде всего, о руководителях Департамента ценных бумаг и Департамента макроэкономической политики, других правительственных ведомств, отвечавших за политику государственных заимствований на внутреннем рынке. Комиссия посчитала необходимым поставить вопрос о халатности министров финансов (А. Я. Лившица, А. Б. Чубайса, М. М. Задорнова), допустивших наращивание необеспеченных государственных обязательств и их обслуживание по принципу финансовой пирамиды. Они не информировали о связанных с этим угрозах Правительство, что также должно расцениваться в качестве важных причин финансового кризиса и скоропалительных решений. Было акцентировано внимание на активном участии бывших высокопоставленных государственных чиновников, руководителей влиятельных органов государственной власти, в операциях на рынке государственных ценных бумаг. Речь шла, в частности, об А. Б. Чубайсе, С. В. Алексашенко и А. Р. Кохе.

Высокая зависимость системы государственных заимствований от иностранных спекулятивных инвесторов, ориентированных на немедленное извлечение высокой прибыли и подверженных влиянию конъюнктуры международного финансового рынка, ослабила устойчивость государственной финансовой системы. Это стало одной из важных причин её краха в результате массового вывода иностранных инвестиций с рынка в конце 1997 и в 1998 году.

Учитывая международный опыт, можно было предвидеть угрозы, связанные с либерализацией доступа иностранных инвесторов на рынок государственных ценных бумаг. В 1994 году вследствие неконтролируемого выхода иностранного капитала с национального рынка государственных ценных бумаг произошло, например, банкротство Мексики по её долговым обязательствам. В 1997 году вследствие спекулятивных атак и вывоза иностранного капитала из ряда стран Юго-Восточной Азии разразился глубокий финансовый кризис в Малайзии, Республике Корея, Индонезии, который затем спровоцировал серьёзные финансовые трудности в странах Латинской Америки и Восточной Европы. Не видеть это мог только тот, кто не хотел видеть.

Непосредственная обусловленность кризиса поведением крупных международных финансовых спекулянтов, наживающихся на дестабилизации национальных финансовых систем, была очевидна и стала предметом обсуждения на ведущих международных финансовых и экономических форумах. Например, об этом говорилось на сессии Международного валютного фонда и Мирового банка, в работе которых участвовали и руководители российских финансовых ведомств.

Поспешную и непродуманную либерализацию доступа иностранного капитала на внутренний рынок государственных ценных бумаг, принятие жёстких односторонних обязательств России по дерегулированию движения иностранного капитала и фиксации колебаний обменного курса рубля в пределах привязанного к доллару валютного коридора в условиях углубляющегося мирового финансового кризиса и при отсутствии внутренней макроэкономической стабилизации следует отнести к числу причин наступления неплатёжеспособности государства по своим обязательствам и принятия решений от 17 августа.

Эти решения свидетельствуют, на первый взгляд, о некомпетентности руководителей Правительства Российской Федерации и Центрального банка, отвечавших за эти вопросы, — А. Б. Чубайса, А. Я. Лившица, С. К. Дубинина, С. В. Алексашенко, А. И. Потёмкина, о непонимании ими закономерностей функционирования мирового финансового рынка. Однако, учитывая все обстоятельства, можно уверенно говорить об их зависимости от влияния заинтересованных зарубежных финансовых организаций, настоявших на реализованной схеме либерализации рынка государственных обязательств для нерезидентов. Об этом тоже говорится в материалах Временной комиссии по расследованию причин, обстоятельств и последствий принятия решений в августе 1998 года.

Основываясь на вышеизложенном, Временная комиссия пришла к выводу, что решения Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 17 августа повлекли за собой катастрофические последствия для экономики и финансовой системы России. Они выразились в обесценении доходов и сбережений миллионов людей, нарушении их гражданских прав. В соответствии с обстоятельствами подготовки и принятия этих решений они должны рассматриваться как тягчайшие преступления против общества и государства.

***

Какие выводы нужно делать сегодня, спустя двадцать лет? Ведь на горизонте — опять кризис, который несут неправомерные санкции против России. Изменилось время, изменились условия существования нашей страны и общества, но экономическая политика — именно та сфера, которая во многом зависит от верного (или неверного) решения власти.

На повестке сегодня стоит вопрос о новой концепции экономической политики. Возможно, она будет планово-рыночной двухсекторной (двухконтурной) экономикой. Независимо от названия, она сможет выступить инструментом финансирования государственных программ, направленных на подъём экономики Российской Федерации. В нашей Конституции заложен принцип равного признания, поддержки и защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Ввод в оборот твёрдого безналичного инвестиционного рубля в планово-управляемом секторе экономики послужит масштабному неналоговому финансированию государственной программы, обеспечит выход продукции предприятий на основе представления инвестиционного рубля в электронной форме.

Смена экономического курса позволит снизить риски системного кризиса и тем самым учесть ошибки двадцатилетней давности.

ЛУЦЕНКО Сергей Иванович, аналитик


 

 

 

  © Copyright, 2004. Журнал "Стратегия России". | Сделать сайт в deeple.ru