Официальный сайт журнала "Стратегия России". Издание Фонда "Единство во имя России".

 

Главная страница

Содержание

Архив

Контакты

Поиск

 

     

 

 

 

№4, Апрель 2004

ГЛАВНАЯ ТЕМА

Руслан Гринберг, Лидия Косикова Интеграция на разных скоростях

 

В феврале 2003 года президенты России, Украины, Белоруссии и Казахстана подписали в Москве Декларацию о подготовке к формированию Единого экономического пространства (ЕЭП). Было заявлено, что эти государства хотят создать в пределах своей общей территории единое пространство для свободного передвижения товаров, услуг, рабочей силы и капиталов и желают гармонизировать хозяйственное законодательство, чтобы помочь всем формам торгового и производственного сотрудничества на уровне бизнеса. В Заявлении речь шла также об учреждении независимой от правительств регулирующей межгосударственной комиссии по тарифам и торговле, которая подготовит начальную стадию ЕЭП – зону свободной торговли и будет координировать переговоры всех участников Единого экономического пространства с ВТО для выработки согласованной позиции.

 

Так был дан старт единому интеграционному проекту в рамках СНГ. К настоящему времени он уже обрел форму Концепции и Соглашения о едином экономическом пространстве России, Белоруссии, Казахстана и Украины, парафированного 19 сентября 2003 года во время саммита СНГ в Ялте.

Перспектива появления «большой четверки» постсоветских государств оживила общественно-политические и научные дискуссии о необходимости и возможностях создания системы региональной интеграции в СНГ, а также о роли и стратегии России в этом объединительном процессе. В чем принципиальная новизна нового интеграционного проекта, насколько он своевременен и реалистичен?

 

Неосуществленные проекты ЕЭП в СНГ

Попытки интегрировать экономики стран СНГ в единое экономическое пространство за всю недолгую постсоветскую историю предпринимались неоднократно. Сама эта идея стала настоящей idee fixe российской политики. На разных этапах трансформации постсоветского пространства она тоже видоизменялась, но так или иначе сводилась к тому, чтобы Россия стала «ядром» экономической группировки стран, объединенных по типу Евросоюза.

Были испробованы формы ЕЭП с разным составом участников: первоначально делались попытки «собрать» в новое подобие Союза все двенадцать стран СНГ (отказалась только Туркмения), потом вынужденно перешли к более узким форматам – «двойке», «четверке», «пятерке» стран, готовых объединяться именно с Россией уже в новых, рыночных условиях и в новой политической ситуации.

Идеология, заложенная в эти «пространства» каждый раз менялась. В 1992-1994 годах еще была популярна идея сначала сохранения экономического пространства бывшего СССР, а затем его «реинтеграции», то есть восстановления ранее существовавших связей. Позже пришло осознание, что единое (общее) экономическое пространство в рыночных условиях придется создавать заново, и в проекты интеграции начали закладывать идею создания (формирования) ЕЭП.

Неизменной в этих планах оставалась только модель пространства — это формирование экономических союзов по типу успешного ЕС, прошедшего несколько стадий зрелости – от зоны свободной торговли до валютного союза.

К сожалению, постоянным оказывался и результат: интегрироваться по модели Евросоюза странам СНГ во главе с Россией пока не удалось.

Провал самого масштабного проекта Экономического союза в составе всех 12 государств-членов СНГ (сентябрьский договор 1993) трансформировался в идею «разноскоростной и разноуровневой интеграции». Это привело к регионализации постсоветского пространства и взаимодействию в формате «региональные союзы плюс двусторонние связи».

Многостороннее сотрудничество и интеграция в СНГ в настоящее время прочно ассоциируются с деятельностью региональных союзов — межгосударственных образований с участием различных стран СНГ. Россия делает упор на сотрудничество в рамках союзов с собственным участием («пророссийские группировки»): в Союзном государстве России и Белоруссии (СГРБ), в ЕврАзЭС и в новом проекте «четырех» (ЕЭП).

Практически все существующие межгосударственные объединения России со странами СНГ, несмотря на большую работу по организации сотрудничества на региональной основе, не достигли даже начальной стадии рыночной интеграции — создания полноценных зон свободной торговли, а только готовятся к переходу в подобный режим. Проведенный нами сравнительный анализ декларированных целей региональных группировок и фактического уровня взаимодействия между странами-участницами к концу 2003 года демонстрирует колоссальный разрыв между идеями и результатами интеграционной политики России.

В последнее время во всех без исключения «интеграционных объединениях» с участием России особенно обострились проблемы, связанные с несовпадением экономических интересов стран-участниц на современном этапе их развития и с разным пониманием конечных целей этих группировок.

В российско-белорусском союзе (СГРБ) явно отмечается и политический, и экономический разлад. Президент Белоруссии А. Лукашенко неоднократно публично выступал с откровенно антироссийскими заявлениями. Экономическое сближение, что бы о нем ни говорили официальные представители, явно затормозилось. В 2003 году было сорвано объединение «Белтрансгаза» с «Газпромом» в совместное газотранспортное предприятие, и поэтому «Газпром» отказывается далее поставлять в Белоруссию газ по льготным ценам. Серьезно ограничивается участие российского бизнеса в белорусской приватизации. Отложено на неопределенный срок введение в РБ российского рубля как платежного средства. Будучи членом СГРБ, Белоруссия, тем не менее, приступает к разработке структуры топливно-энергетического баланса на период до 2020 года, избрав главным критерием повышение энергетической независимости от России по поставкам газа.

Перспектива валютного союза стала еще более проблематичной. Озабоченная последствиями «интеграционного шока», белорусская сторона выставила в ходе переговоров по единой валюте счет России, требуя компенсации единовременных потерь в размере более 2,1 миллиарда долларов. Россия платить отказывается.

В итоге экономических разногласий временно снят с повестки дня вопрос о Конституции Союзного государства, хотя, по мнению белорусской стороны, именно государственное строительство и формирование наднациональных органов СГРБ должно опережать принятие принципиальных решений в экономической сфере, в том числе о введении рубля в качестве единой валюты. Российская сторона, напротив, считает, что «общий дом надо строить с фундамента, а не с крыши», то есть сначала решать экономические вопросы объединения. Российские частные инвесторы не хотят или боятся вкладывать средства в белорусскую экономику, не имея гарантий их возврата, поскольку к приватизации в качестве стратегического инвестора белорусских предприятий их пока не допускают (в отличие от Украины).

В итоге Россия — ближайший сосед и союзник — занимает лишь 8-е место в списке стран, инвестирующих в Белоруссию (после США и Германии).

В Евразийском экономическом сообществе (ЕврАзЭС), рассматриваемом как главный интеграционный проект России на постсоветском пространстве, многие вопросы остаются нерешенными, а внутренние противоречия между государствами-участниками обостряются. На заседании межгосударственного совета в Душанбе его участники отметили, что «говорить сегодня о каких-то ярких примерах эффективности работы ЕврАзЭС еще рано». Не выполняются решения 2002 года о разработке механизма неприменения ограничительных мер во взаимной торговле. То есть в ЕврАзЭС не создана даже зона свободной торговли. Остановилась работа по дальнейшему формированию общего таможенного тарифа, не найден компромисс по унификации железнодорожных тарифов. Как видим, те же задачи, что не были решены в Таможенном союзе «пятерки» и достались по наследству ЕврАзЭС, в очередной раз становятся камнем преткновения на пути экономического объединения этой группы стран.

Поэтому на третьем году существования ЕврАзЭС вновь поставлены задачи по созданию Таможенного союза. В повестке дня саммита в Душанбе значились такие вопросы, как создание единой таможенной территории, проведение согласованных мер по ведению внешнеэкономической политики (в первую очередь согласование переговорного процесса с ВТО), а также реализация целевой программы по обустройству пунктов пропуска на внешних границах государств-участников. В итоге была принята программа «Приоритетные направления развития ЕврАзЭС на 2003-2006 и последующие годы».

Характерно, что лидеры стран «пятерки» сегодня осознают сложность поставленных задач и явную недостаточность одних только политических решений. Так, по оценке президента Киргизии Аскара Акаева, реальный Таможенный союз может сложиться не ранее 2006 года.

Душанбинский саммит ЕврАзЭС открыто продемонстрировал противоречия между интересами более и менее развитых государств-участников, о чем постоянно твердят эксперты, а также тот факт, что большинство стран хотят иметь тесные связи с Россией, но не друг с другом. Так, предложения о проектах финансирования достройки электростанций в Киргизии и Таджикистане за счет средств ЕврАзЭС были более чем прохладно встречены Белоруссией, крайне слабо ориентированной в своей внешнеэкономической политике на эти страны Центральной Азии.

 

ЕЭП «четверки»: за и против

На фоне фактических неудач интеграции в рамках существующих союзов Москва предприняла в 2003году попытку инициировать новый интеграционный проект.

Принципиально новые моменты в проекте – это согласие Украины на участие одновременно с Россией в межгосударственном объединении стран СНГ, ставящем перед собой цель тесной интеграции, а также намерение создать наднациональные органы управления и наднациональное законодательство. Позитивной чертой проекта, на первый взгляд, является сам состав его участников: наиболее экономически и технологически развитые страны, тесно связанные друг с другом не только в сырьевой области, но и в обрабатывающих отраслях. То есть они более подходят для решения интеграционных задач, чем те же партнеры по ЕврАзЭС.

И все же успех проекта с самого начала вызывал сомнения. Еще на стадии подготовки договора о создании ЕЭП, в феврале-сентябре 2003 года, между государствами-участниками прослеживались серьезные расхождения в позициях. Важнейшее разногласие – во взглядах России и Украины на содержание будущего союза и принципы его функционирования. А ведь именно украинское участие важно для активизации многосторонних интеграционных процессов в СНГ. С момента подписания Украиной февральской Декларации о начале формирования ЕЭП появилась надежда, что при благоприятных внешне и внутриполитических условиях сближения Украины с Россией, а также с Казахстаном и Белоруссией эти страны смогут образовать новую ось евразийской интеграции.

Подготовительная фаза работ над ЕЭП показала: под новой вывеской Украина стремится осуществить свою старую идею - добиться создания остро необходимой ей зоны свободной торговли (ЗСТ) в рамках «четверки». Этого же Украина добивается и в двусторонних отношениях с Россией, и в СНГ в целом. Само по себе желание создать ЗСТ не вызывает никаких возражений. Хотя при том радикальном варианте, который отстаивает Украина – без изъятий отдельных групп товаров и со взиманием НДС от экспорта нефти и газа в украинский бюджет, российская сторона понесет большие потери в краткосрочном периоде. Но главное заключается в том, что дальше этого этапа сотрудничества Украина двигаться вместе с «четверкой» не намерена. На словах такой подход чаще всего вуалируется предложениями «не спешить», «посмотреть, как будет работать зона свободной торговли». Украина хотела бы отложить реальное сближение по интеграционному типу на долгосрочную перспективу — вплоть до создания общего рынка, таможенного и валютного союзов.

Об этом же свидетельствует и позиция Украины по вопросу переговоров стран СНГ с ВТО. Как известно, президенты «четверки» договорились, что будут синхронизировать мероприятия по вступлению в ВТО. Не секрет, что тот, кто вступит в ВТО раньше, получит дополнительные возможности закрепиться на новых рынках сбыта. Украина и Россия по многим группам товаров — конкуренты, а не партнеры, поэтому согласованные действия в рамках ВТО выгодны больше России, чем Украине. А та всячески стремится опередить соседку, и заключила уже более 20 двусторонних договоров с государствами-членами ВТО. Вполне очевидно, что если Украина и далее будет отказываться согласовывать свои шаги по вступлению в ВТО с Россией, то проект ЕЭП может вообще не состояться.

Существует еще одно принципиальное препятствие по созданию ЕЭП - синхронизация законодательств двух стран. Продвижение в экономической сфере сотрудничества невозможно без его правового обеспечения. Без гармонизации «правил игры» на национальных рынках не удастся создать единый рынок товаров, услуг, капиталов и рабочей силы, о чем заявили Россия, Белоруссия, Украина и Казахстан. Но, как и в случае с согласованием внешнеэкономической политики по отношению к ВТО, Украина и Россия демонстрируют здесь разные подходы.

Россия настаивает на принятии другими странами СНГ норм российского законодательства, более продвинутого в ряде сфер, в частности, относительно банкротства и приватизации. Украина категорически против, так как в соответствии с приоритетным курсом на присоединение к ЕС взяла обязательства гармонизировать свое законодательство с принципами Евросоюза. Эта задача поставлена в качестве главной во внутриэкономической политике Украины, что подтверждает программа нынешнего кабинета министров. Накануне подписания договора, на заседании Группы высокого уровня (куда входят вице-премьеры стран «четверки»), Украина выдвинула идею разноуровневого участия стран в создании единого экономического пространства. Остальные члены будущего союза – Россия, Казахстан и особенно Беларусь, выступают за синхронное прохождение всех этапов, то есть за одновременное движение в интеграционном направлении.

К сожалению, Украине удалось настоять на своей идее, и в Ялтинском соглашении о создании ЕЭП появился соответствующий пункт. По нашему мнению, это означает, что проект «четверки» ждет участь развалившегося Экономического союза двенадцати стран СНГ. Ведь и нынешнее «не единое» экономическое пространство – результат концепции «разноскоростной» интеграции, которая фактически является «разнонаправленной» по векторам внешних стратегий стран.

Но впереди – еще ратификация договора в парламентах всех четырех стран, а здесь тоже могут возникнуть препятствия.

 

Вызовы региональной интеграции

Сегодня перспектива интеграции государств СНГ вокруг России представляется еще более проблематичной, чем в начале 1990-х, и не только в масштабе всего постсоветского пространства, но даже и в пределах нынешних «пророссийских» союзов - СГРБ и ЕврАзЭС. То же можно сказать и о новой «четверке», подписавшей договор о создании ЕЭП. Какие серьезные препятствия существуют на пути интенграции?

1. Нет определенности во внешнеэкономической стратегии России. Провозглашенная приоритетность СНГ во внешней политике и внешних связях на деле не соблюдается. Взят курс на сближение со странами Запада, особенно с США, а они препятствуют интеграции постсоветских государств. Весьма проблематично выглядит российская попытка одновременно создавать единое экономическое пространство со странами СНГ и общеевропейское экономическое пространство. Эти задачи уже вступают в определенное противоречие. После грядущего расширения Евросоюза на восток ЕС превращается в еще более мощный центр притяжения для всей восточноевропейской группы стран СНГ – Украины, Белоруссии, Молдовы.

2. Страны СНГ как возможные партнеры по экономическому союзу в большинстве своем проводят, подобно России, столь же многовекторную внешнюю политику, в которой «российскому вектору» отводится важная, но не всегда приоритетная роль.

3. Постсоветское пространство в результате трансформационных процессов последних лет превратилось из «ближнего зарубежья», или зоны особых национальных интересов России, что до недавнего времени признавалось мировым сообществом, в зону острейшей мировой конкуренции. И здесь Россия утрачивает свое прежнее влияние на бывшие союзные республики по всем направлениям - в военной сфере, в политике, в экономике. В этих условиях превращение России в евразийскую региональную державу путем интеграционных усилий — далеко не бесспорная перспектива, хотя и наиболее желательная с точки зрения наших национально-государственных интересов. Интеграционные проекты могут быть успешными только в том случае, если Россия докажет свою более высокую конкурентоспособность в регионе по сравнению с новыми экономическими игроками и формирующимися новыми центрами политического влияния.

4. Материальная основа взаимных связей России со странами СНГ все менее отвечает объединительным задачам, так как интеграционный потенциал сотрудничества за годы системных реформ не укрепился, а чрезвычайно ослаб и сузился. Доля отраслей топливно-энергетического комплекса в общем объеме промышленного производства стран СНГ всюду превышает 50 процентов, тогда как доля машиностроения снижается и в ряде стран не достигает даже 10 процентов. При такой структуре промышленности внутриотраслевая специализация и кооперация, за счет которых и обеспечивается взаимодополняемость структур экономик, играет все меньшую роль во взаимных связях. Топливно-сырьевые поставки, сильно зависящие от ценовой конъюнктуры мировых рынков, не ведут к тесной взаимоувязанности национальных экономик.

Все эти факторы, главные из которых - ослабление России как естественного ядра чаемого евразийского союза, а также разнонаправленность интересов стран-партнеров - делают перспективу интеграции весьма спорной. Существующий инструментарий и формы интеграции (пророссийские союзы) пока себя не оправдали. Подчеркнем, что речь идет именно об интеграции, а не о любых формах сотрудничества и взаимодействия - они со всей очевидностью будут развиваться и дальше как на двусторонней, так и на многосторонней основе, тем более что страны СНГ - ближайшие соседи России.

Но отказываться от интеграционной перспективы как долгосрочной стратегической задачи России пока рано. Есть небольшие шансы. Для этого России следует ставить более реальные цели в своей политике по отношению к странам СНГ: всячески усиливать экономическое присутствие в регионе, создавая своего рода «критическую массу» для дальнейшего продвижения в интеграционном направлении. Наметившиеся тенденции к установлению новых хозяйственных связей между предприятиями в рыночных условиях, в том числе благодаря участию российского капитала в приватизации промышленной собственности на территории других стран СНГ, пока нельзя оценивать как проинтеграционные. Они затрагивают преимущественно сырьевые отрасли, сильно зависят от мировой конъюнктуры и не ведут к взаимодополняемости хозяйственных комплексов. Более того, есть угроза возникновения структурного барьера в торговле стран СНГ, подобного тому, какой существовал в СЭВ.

В практике интеграции России со странами СНГ необходимо отказаться от концепции «ближнего зарубежья», а больше учитывать фактор современного позиционирования внешних связей стран СНГ в координатах «глобализация – регионализация», Не надо забывать и о том, что на постсоветском пространстве Россия – не единственный и не самый экономически мощный игрок.

Целесообразно проводить дифференцированную политику по отношению к соседям по СНГ: интеграционную (с Белоруссией и Казахстаном) и политику взаимодействия (с остальными странами). Интеграционная политика требует безусловных финансовых затрат с нашей стороны и сильного государственного патронажа. Политика экономического взаимодействия менее затратна, в большей степени ориентирована на интересы российского бизнеса и более прагматична. Ее цель – создание «критической массы» российского присутствия в экономике стран СНГ, что при благоприятных внутри‑ и внешнеэкономических факторах может способствовать в перспективе переходу на уровень интеграционного сотрудничества. Особенно важно усилить наше присутствие в Украине, Молдове, Азербайджане, Узбекистане.

В русле интеграционной стратегии экономических отношений с государствами постсоветского пространства важно незамедлительно привести в соответствие интеграционные проекты в рамках всех трех существующих пророссийских группировок (СГРБ, ЕврАзЭС, ЕЭП). Нынешняя конструкция «матрешки» из трех союзов сложна в управлении и ведет к дублированию. При этом последние конфликты по линии российско-белорусского союза вскрыли всю беспомощность бюрократических структур СГРБ, которые оказались бесполезными в споре «хозяйствующих субъектов».

Задача перехода к валютному союзу с Белоруссией поставлена преждевременно, условий для его создания пока нет. Формировать валютный союз можно после создания рынков товаров и капиталов, а Россия и Белоруссия еще не создали полноценный таможенный союз, так что валютная интеграция – это «перепрыгивание через две ступеньки».

Бюджеты союзов СГРБ и ЕврАзЭС могли бы быть объединены и расходоваться преимущественно на общие проекты. Что касается помощи Киргизии и Таджикистану, то она, по-видимому, ляжет основным грузом на Россию, но это – наша плата за безопасность южных рубежей.

Новый интеграционный проект «четырех» не осуществим в том виде, как задуман. России нужно отказаться от создания многосторонней ЗСТ с Украиной, иначе после грядущего расширения ЕС возникнет «дыра», через которую на российский рынок хлынут неликвидные товары из стран Центральной и Восточной Европы. В этих условиях возможности встречного российского экспорта будут ограничены единым таможенным тарифом ЕС (в среднем для товаров из Украины и России он выше, чем для китайских и турецких).

Рамочное соглашение о ЕЭП имеет смысл трансформировать в проекты взаимодействия России вместе с Украиной, Белоруссией и Казахстаном на европейском направлении. Главное наполнение этого взаимодействия могут составить экспортно ориентированные транспортно-транзитные проекты стран СНГ: экспорт нефти, газа, электроэнергии в Европу и развитие совместно с заинтересованными странами ЕС транзитной трубопроводной инфраструктуры.

 

Гринберг Руслан Семенович

Директор Института международных экономических

и политических исследований РАН

 

Косикова Лидия Серафимовна

Ведущий научный сотрудник Института международных

экономических и политических исследований РАН


 

 

 

  © Copyright, 2004. Журнал "Стратегия России".