Официальный сайт журнала "Стратегия России". Издание Фонда "Единство во имя России".

 

Главная страница

Содержание

Архив

Контакты

Поиск

 

     

 

 

 

№4, Апрель 2005

ПОВЕСТКА ДНЯ

Лев Якобсон. Цена иллюзий.

 

Едва ли не в каждой публикации о социальной политике в современной России констатируется, что она слаба, если не вовсе отсутствует. Оснований для таких утверждений достаточно: продолжает углубляться неравенство доходов и доступа к бесплатным услугам, неэффективна система социальных трансфертов, нерационально используются средства, которых и так не хватает, в здравоохранении, образовании, жилищно-коммунальном хозяйстве.

 

ОПЫТ ТОРГА ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВА

Подчеркивая неприемлемость ситуации, многие комментаторы явно или неявно исходят из допущения, будто в ее основе – недобросовестность или некомпетентность властей. Иными словами, стоит лишь прислушаться к честным и квалифицированным специалистам, как у государства появится способность быстро и по своему усмотрению переформировать облик общества. Конечно, внимательнее относясь к рекомендациям экспертов, власть могла бы избежать серьезных ошибок, в частности, при проведении недавней монетизации льгот. Но, критикуя просчеты, важно сознавать глубину десятилетиями копившихся проблем, к решению которых приступаем, и сложность (и неотложность) решений, которые предстоит принимать.

 Саму монетизацию несправедливо считать провалом преобразований. При всех издержках это первая состоявшаяся реформа в сфере, настоятельно нуждающейся в реформировании. По данным социологических опросов, граждане больше недовольны сложившимися тенденциями, чем, пусть не самыми удачными, попытками их переломить. В январе 2005 года, по данным Левада-центра,  против монетизации высказывались (зачастую не безоговорочно) 57 процентов опрошенных при 33 процентах сторонников, а уже в феврале число сторонников и противников почти сравнялось. Число ожидавших потерь непосредственно для своей семьи никогда не достигало трети. Главное же – лишь 27 процентов в январе и 20 процентов в феврале желали отмены реформы, остальные были за ее продолжение с той или иной корректировкой[1]. Тогда же 57 процентов опрошенных РОМИР выступали в целом за проведение реформ с социальной защитой населения, тогда как только 17 процентов поддерживали продолжение нынешнего курса, а 21 процент хотел бы вернуться к социализму. За последние три года 14 процентов населения перешло из числа сторонников продолжения курса в число желающих реформ с социальной защитой. А доля ориентирующихся на социализм стабильна[2]. По оценке ВЦИОМ, многие протестовали «впрок», демонстрируя «антиреформаторский синдром», подпитываемый не высокой оценкой текущей ситуации, а опасением, что «получится как всегда»[3].

Отсрочка социальных реформ неприемлема для большинства граждан. Другой вопрос, что многие из них понимают реформы как простое перераспределение средств или технические усовершенствования механизмов оказания услуг. Эту иллюзию разделяют и те комментаторы, которые не видят иных границ улучшений, кроме «физических», ресурсных (размер бюджета, стабилизационного фонда или ВВП), а потому требуют бескомпромиссного осуществления идеала. В действительности то, что приходится менять, – не статичная картина доходов и услуг, а сложившиеся в обществе формальные и неформальные правила, по которым взаимодействуют социальные группы, власти разного уровня, а также поставщики и потребители услуг. Решающие моменты – регулярность, привычность того или иного взаимодействия, его встроенность в цепочки других социальных взаимодействий и связанные с этим ожидания и интересы.

Даже когда речь идет о денежных трансфертах, не говоря о многозвенных механизмах предоставления услуг, передаваемые суммы – не просто жизненные средства, а стимулы, влияющие на поведение людей. Стимулироваться может, например, повышение рождаемости, а может – иждивенчество и коррупция.  Более того, позитивные и негативные моменты на практике всегда сопутствуют друг другу, так что успешная социальная политика – не «дама, приятная во всех отношениях», а комплекс мер, положительные последствия которых перевешивают отрицательные с точки зрения эффективности и справедливости. Находить баланс, разумеется, трудно, а если не замечать издержек (кроме прямых денежных расходов) и противодействующих интересов (кроме примитивного нежелания делиться), то вообще невозможно.

Если вернуться к ошибкам, допущенным в ходе монетизации, главная из них – неготовность федерального правительства к динамической реакции как разных групп населения, так и субъектов публичной власти. Прогнозировать ее в данном случае было несложно, однако ответные ходы оказались по сути импульсивными. Исходный вариант реформы был попыткой оперировать «средней температурой по больнице». Число выигрывавших и проигрывавших при этом варианте было примерно одинаковым (с учетом параллельного повышения тарифов), но проигрывали более активные группы, не готовые смириться с потерями. Федеральные ведомства и территориальные власти не только испытывали дефицит информации, но и до последнего придерживали имевшиеся данные, чтобы не усиливать партнеров в развернувшемся перетягивании бюджетного «каната».

Монетизацию попытались провести, как если бы речь шла о действиях государства-моносубъекта, доброжелательно изменяющего условия существования пассивных подданных: льготников, регионов, муниципалитетов, транспортных предприятий и т.д. В действительности же она оказалась игрой со многими участниками. По-иному не могло быть: такова природа политики, а социальной – особенно. В итоге властям пришлось делать вынужденные ходы в цейтноте. Незапланированно израсходованы сотни миллиардов рублей, причем это не разовые траты, а обязательства, которые предстоит выполнять ежегодно. Деньги пошли на благие цели, но, по сути, без предварительного сопоставления приоритетов и вариантов использования средств. Хуже всего, что монетизация пополнила опыт «торга» с государством, «неокончательности» его шагов, постепенного раскрытия «заначек». Между тем глубинный смысл реформы состоял в придании затронутым ею взаимодействиям предсказуемости и определенности, без чего не достичь ни эффективности, ни справедливости.

 

«МЯГКИЕ» ОГРАНИЧЕНИЯ И ГАРАНТИИ

Почему предсказуемость и определенность в социальной политике критически необходимы и в то же время трудно достижимы? Говоря коротко, как раз потому, что наше общество находится в процессе перехода от моносубъектности к освоению партнерских взаимоотношений. Переход начался, по крайней мере, лет сорок назад. Однако взаимодействия, вытеснившие моносубъектность, все еще во многом внутренне противоречивы, не эффективны и не адекватны общественным ожиданиям, которые, со своей стороны, зачастую несовместимы друг с другом и иллюзорны. Тем не менее, в собственно экономической сфере минимальная упорядоченность возникла к концу 1990-х годов. В области же социальной политики пока складывается, скорее, пространство выбора, как это было в экономике лет десять-пятнадцать назад (это и воспринимается как «отсутствие» социальной политики). В подобных обстоятельствах на «правила игры» исключительно сильно влияет инерция ожиданий.

Экономистам известен классический пример ожиданий, возникающих, когда претензии на моносубъектность сочетаются с неспособностью их реализовать. Это мягкие бюджетные ограничения (МБО). Суть данного феномена в том, что при абсолютной концентрации власти и собственности государство, не признающее конкурентов и арбитров, заведомо недоговороспособно.

Представим себе советское предприятие, которому установлен лимит средств на производство единицы продукции или реализацию проекта. При отсутствии конкуренции нет базы для оптимизации лимита. В то же время его превышение, если оно не слишком велико, приведет в худшем случае к наказанию менеджеров, но не к прекращению проекта, не говоря о банкротстве. Когда затраты уже понесены, государству зачастую выгоднее в конкретном случае простить себе долг, продлить сроки или иным образом скорректировать план. Однако ситуационно удобная несвязанность собственными заявлениями лишает способности к партнерству. Между тем не придумано иной основы для эффективного достижения целей, если не соблюдается одно из двух условий: либо полный паралич воли тех, с кем взаимодействуешь, либо исчерпывающая информация об их намерениях и действиях.

Регулярными становились не только расточительность и продолжение неудачных проектов, но и общее недоверие к нормам и планам. Их приходилось устанавливать в расчете на последующие корректировки, что раскручивало спираль манипуляций и разбалансированности. Хозяйствовать, не договариваясь, нельзя, так что решающую роль приобретали частные договоренности (и интересы) тех, кто выступал от имени государства. Неопределенность правил игры государства с подданными создавала потребность и возможность для множества локальных игр, издержки которых в конечном счете ложились именно на государство.

Известны два способа снизить остроту проблемы.

Первый – сталинский: вместо «кого хочу, того милую» казнить без разбора. Какая-никакая определенность:  любой ценой укладывайся в нереальный лимит, выполняй невыполнимый план. На практике находили решение за счет растраты «бесплатных» ресурсов, в основном людских и природных, так что потребность в пересмотрах в пользу предприятий возникала не так уж часто.

Второй – децентрализация. Он не только экономичнее, но и действеннее, что доказано опытом китайских реформ. Пекин поощряет конкуренцию не только предприятий, но и территорий и, дистанцируясь от их интересов и ресурсов, оставляет за собой роль стратега и арбитра. Непосредственными партнерами местных предприятий и жителей оказываются территориальные органы, отчетливо обособленные от неподсудной центральной власти, а потому способные, в отличие от нее, реально нести обязательства.

Разумеется, последовательная децентрализация имеет оборотную сторону – она несовместима с интенсивным выравниванием территорий по уровню экономического развития и условиям жизни. Не случайно в Китае, несмотря на социалистические лозунги, по сути, нет общенациональных социальных программ. С точки зрения экономического роста, они обошлись бы ему дороже, чем странам, где превалирует частная собственность.

Если порочный круг МБО возник, из него не выбраться без серьезных издержек. Придется долго проявлять готовность к ситуативным потерям, чтобы убедить в изменении образа действий, закладывать в планы и лимиты запас, гарантирующий от потребности в корректировках, либо революционным образом менять институциональное устройство и кадры. Доверие – капитал, и инерцию МБО не изжить без экстраординарных инвестиций.

При чем здесь социальная политика? МБО обычно рассматривают применительно к «игре» между плановиком и предприятием. Но недоговороспособность государства вела к ущербным исходам и в «игре» по распределению социальных благ. Модификация объявленных условий происходила здесь обычно не в форме «смягчающих» корректировок планов, а за счет «мягкости» гарантий. Например, специфика социалистического здравоохранения состояла не в бесплатности как таковой, а в отсутствии четких правил очередности, которые играют ключевую роль, например, в западноевропейских системах оказания медицинской помощи. Каждый гражданин наделялся правом получить любую необходимую услугу в любой момент, причем во всех случаях подразумевалось наивысшее качество. Только реализовывалось право не автоматически, а посредством набора «игр» с разнообразными и изменчивыми формальными и неформальными правилами. Одни варианты игры были в элитной медицине (причем разные для «прикрепленных» и тех, кто пользовался блатом), другие – в районной больнице (и опять же разные для сотрудника райисполкома, продавщицы и колхозника).

«Мягкость» гарантий позволяла адаптировать распределение к наличным ресурсам, в том числе на местах. Однако с неизбежностью возникали последствия: разбалансированность, неэффективность и, конечно, неконтролируемые частные выгоды за счет, казалось бы, всесильного государства. Помимо прочего, «мягкость» социальных гарантий предопределяла «мягкость» бюджетных ограничений для производителей социальных услуг.

«Мягкость» порождает тем больше игровых вариантов, чем сложнее устроено предоставляемое благо. Так, денежную выплату можно лишь отсрочить или разделить на части. Зато, когда речь идет о жилье, медицине или образовании, игру можно развернуть вокруг разнообразных параметров качества. Чем более варьируем каждый из них, тем большим пространством для маневра располагало государство, но и тем больше вариантов и стимулов существовало для легальной и нелегальной конкуренции за преимущества в потреблении, равно как для извлечения выгод из причастности к производству и распределению социальных благ. Отсюда беспрецедентная натурализация гарантий при социализме. Отсюда же и невиданные потери эффективности при их реализации.

Студент-экономист умеет доказывать, что при прочих равных условиях, предоставление гарантий в денежной форме рациональнее. Натурализация влечет скрытые потери эффективности даже при отсутствии «игр» вокруг дефицита. Но в нашем случае «игры» породили не только потери, заведомо большие, чем от натурализации как таковой, но и частные интересы, препятствующие устранению ущерба.

 

«ВЫКУП»

Чтобы покончить с мягкостью гарантий, необходимо, понеся издержки, заплатить своего рода «выкуп». Он состоит из нескольких компонентов. Первый из них – денежный эквивалент фактически предоставлявшихся льгот. Хотя это лишь видимая часть айсберга, идентифицировать ее подчас нелегко. Пример – транспортные льготы. С одной стороны, нельзя компенсировать каждому индивидуальную стоимость его поездок. Чтобы избежать недовольства активных пользователей, надо переплачивать остальным. С другой стороны – финансирование льгот было растворено в издержках транспортных предприятий, и на неизвестную величину превышало соответствующие затраты бюджетов. Те или иные суммы выплачивались транспортникам по мере возможности и в зависимости от отношений с местной властью. Как правильно оценить и распределить эти суммы?

Второй компонент – «выкуп» недоверия как такового. Кто-то рационально требует страховки на случай роста тарифов, другие вообще не готовы расстаться с синицей в руке, немедленно не получив журавля. Какая сумма сойдет за журавля? Третий компонент – доходы, возникавшие в упраздняемых (или существенно затрудняемых) играх. Имеются в виду не только собственно коррупционные доходы, но и подчас вполне легальные выгоды от причастности к всевозможным дефицитам и т.п. С этой точки зрения, транспорт не столь обременен, как, например, здравоохранение и образование. Но можно ли в общем случае игнорировать «игровой» компонент, и умеем ли мы его оценивать?

Сравнительно экономичный переход к внушающим доверие гарантиям был теоретически возможен в начале 1990-х годов. Существовал шанс отказаться от обремененного наследства, начав принципиально по-новому строить гарантии на месте прежних, обесцененных инфляцией. Однако отсутствовала готовность и, главное, политические предпосылки. Механизм «мягких гарантий» пригодился для сброса напряжения. Оппозиционному думскому большинству нашлось занятие – вводить все больше натуральных обязательств. Казалось, это недорого: обязательства выполнялись лишь в меру бюджетных возможностей, к концу периода – менее чем на треть. Но с их эскалацией росли как потери от игр, так и общая стоимость выхода из порочного круга.

Мягкость государственных обязательств достигла максимума в середине 1990-х годов, когда регулярность приобрели задержки трансфертов и зарплаты бюджетников, несвоевременная оплата государственных заказов и недофинансирование учреждений в сочетании с терпимостью к их фактической коммерциализации. В последние годы такого рода эксцессы во многом преодолены. Однако пока удалось не столько создать новые эффективные механизмы решения социальных проблем, сколько стабилизировать функционирование тех, что сложились в ходе полустихийной эволюции институтов, унаследованных от прошлого. Эволюция испытала немалое влияние интересов, возникших на базе мягких гарантий и поддерживающих неэффективные тенденции. Пожалуй, первые полномасштабные попытки рационализировать институты социальной политики – это пенсионная реформа и монетизация льгот. В свете сказанного выше не следует удивляться ни трудностям, с которыми они столкнулись, ни их незавершенности и неоднозначным результатам.

Существенно сократить «выкуп» можно, синхронизировав монетизацию с децентрализацией. По сути, это и было задумано в рамках разграничения бюджетных полномочий. Разумеется, речь шла не об отказе от общенациональных социальных программ, а о попытке четко определить обязательства каждого звена публичной власти и бюджетной системы. Однако разграничение совпало, во-первых, с сокращением ресурсной базы территориальных бюджетов и, во-вторых, с изменением порядка выбора губернаторов. Это не благоприятствовало ожиданиям реальной самостоятельности и ответственности территориальных органов. Между тем, размер необходимого «выкупа» зависит именно от ожиданий. И хотя опыт Китая демонстрирует совместимость централизованной кадровой политики с подлинной экономической децентрализацией, для нашей страны такое сочетание непривычно. Многое зависит от того, насколько быстро и успешно оно будет освоено.

 

ОТ РАЗДАЧ К ВЗАИМОДЕЙСТВИЮ

Без эффективной социальной политики наше будущее плачевно. Не погасив инерцию «мягких» гарантий, эффективность не обеспечить. Нужно последовательно заменять патриархальные «раздачи слонов» варьируемого качества на четкие, выверенные по приоритетам, обеспеченные ресурсами и надежно контролируемые обязательства государственных и муниципальных органов перед гражданами. Это сегодня очевидно для многих во власти и вне нее.

Тщательным оценкам не благоприятствует, помимо прочего, привычка к мягким бюджетным ограничениям. Ведь всякая реформа – своего рода инвестиционный проект, вероятность реализовать который, при наличии МБО, тем выше, чем менее полон предварительный учет издержек. Предполагается, что, втянувшись, проект легче продолжить, чем остановить. Впрочем, применительно к целому ряду реформ практика опровергла подобные ожидания: реформы останавливались на полпути, а их замыслы оказывались в известной мере скомпрометированы.

Однако есть и другая причина недооценки: неизжитая склонность интерпретировать социальную политику скорее в терминах бюджетных ассигнований и технических процедур, чем обслуживаемых ими социальных взаимодействий. Проблема «мягкости», по-видимому, лишь одна из многих, ускользающих при слишком техническом восприятии социальной политики.

Подобное восприятие уместно разве что применительно к плановому  хозяйству (скорее к его идее, чем к практике последних десятилетий), в котором  распределение работников по предприятиям, доходов между людьми и продуктов по магазинам находится в общем ряду с распределением оборудования и сырья. В условиях демократии и рынка социальная политика суть система опосредуемых и организуемых государством взаимоотношений между социальными группами. У нас пока недостает навыка формулировать, обсуждать и реализовывать социальную политику не просто как набор управленческих решений, а на языке социальных взаимодействий. Ожидаемые реакции граждан, если и учитываются, то в качестве выборочно оцениваемых «обратных связей», а не в качестве основного предмета проектирования.

Говоря об адекватном языке, имею в виду не одни лишь описания концептуальных подходов и принципов. В них недостатка нет, и, разумеется,  без них не обойтись, но сами по себе они задают лишь общие направления движения. Диалог о положении социальных слоев, ожидаемых сдвигах и реакциях на изменения должен в конечном счете вестись примерно с той же мерой конкретности, как обсуждение статей бюджета. Альтернатива конкретному диалогу – столкновение «технизированных» монологов ведомств с абстрактными максималистскими представлениями людей о справедливости. В таком столкновении каждая из сторон ведет себя, как если бы отсутствовало то, что экономисты называют трансакционными издержками. Имеются в виду действия и затраты ресурсов на достижение и выполнение договоренностей. Между тем даже в гораздо более простом случае рыночных контрактов трансакционные издержки сопоставимы по размерам с производственными. Причем они тем выше, чем в меньшей степени стороны доверяют друг другу и чем более иллюзорны их ожидания в отношении партнеров. Планировать и оценивать социальные реформы без учета этого обстоятельства  – все равно, что планировать и оценивать поездку, принимая во внимание лишь направление и расстояние, а не характер местности. В нашем случае «местность» сильно изрыта предшественниками, значит, для движения по ней пригоден автомобиль не всякой конструкции, а расход «бензина» (денег) наверняка выше, чем кажется в предположении идеального шоссе.

Ясно, что применительно к социальной политике распознать, оптимизировать и взять на себя трансакционные издержки способен только один из участников взаимодействия, а именно государство. В этом отношении специфика его роли определяется отнюдь не способностью поступать произвольно и избегать издержек, а объективно присущей миссией нести все то бремя, которое «правила игры» не распределяют между партнерами, эти правила признающими и выполняющими.

Длительный опыт так называемого реального социализма создал не меньше препятствий формированию справедливой и ответственной социальной политики, чем становлению эффективной рыночной экономики. С точки зрения теории это закономерно, но противоречит расхожему мнению, а потому недооценка трудностей сочетается с недооценкой достигнутого. Нам еще предстоит выработать культуру доверительных и эффективных общественных взаимодействий при подготовке и проведении социальных реформ. Но тренажеров для ее освоения не существует, овладеть ею можно только на деле.

 

ЯКОБСОН Лев Ильич,

первый проректор, заведующий кафедрой

государственного управления и экономики

общественного сектора ГУ-ВШЭ

 


[1] Пресс-выпуск 25.02.2005. www.levada.ru.

[2] Больше половины россиян считают, что реформы должны усилить социальную защиту населения. // Февраль 2005. www.romir.ru.

[3] Бунт против бегства. // Февраль 2005. www.wciom.ru.


 

 

 

  © Copyright, 2004. Журнал "Стратегия России".